为进一步激活全县经济增长活力，加强乡镇财政管理，丰富基层民主形式，推进预算公开，根据党的十八届三中全会提出的发展基层民主、深化财税体制改革的总体部署和要求，结合盐津实际，制定本方案。
一、改革的必要性和重要意义
群众参与预算是以基层群众为主体，以乡镇政府预算编制、执行、监督为主要内容，按照公平、公开、公正的原则，通过民主议事等形式，最终实现政府预算科学、透明，进一步提高资金使用效益，促进群众依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督等目标的一种基层预算管理形式。
（一）群众参与预算改革是全面贯彻落实党的十八届三中全会精神，促进基层民主发展，深化财税体制改革的重要举措。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出了发展社会主义民主政治，必须坚持和完善基层群众自治制度，更加注重健全民主制度、丰富民主形式，从各层级各领域扩大公民有序政治参与，充分发挥我国社会主义政治制度优越性。发展基层民主，要畅通民主渠道，健全基层选举、议事、公开、述职、问责等机制，开展形式多样的基层民主协商，推进基层协商制度化。财政改革要明确事权、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性。在参与式预算的基础上，扩展群众参与的广度和深度，将更多的预算话语权从政府交由群众行使，是贯彻落实党的十八届三中全会发展基层民主、深化财税体制改革的重要举措。
（二）群众参与预算是践行党的群众路线的常态化措施。深入开展党的群众路线教育实践活动，切实有效地反对“四风”，是当前各级党委、政府的中心工作。财政是国家治理的基础和重要支柱，政府各项收支均要通过政府预算的形式予以体现，整治“四风”要靠健全财政管理制度予以保障，在政府预算的编制、执行、监督过程中，发动群众参与决策和监督，将有效提高预算透明度，杜绝各种不合理的开支，提高资金使用效率。群众参与预算充分调动群众当家理财的积极性，是维护和保障群众利益，增进政府与群众互信，促进各级党员干部坚持为民务实清廉的常态化举措。
（三）群众参与预算是调动乡镇发展积极性，促进县域经济发展的新途径。乡镇活，则县域兴。群众参与预算由基层群众自主提出预算项目，使得群众的期盼与政府的发展思路紧密结合，有利于调动各方积极性，形成合力，实现共赢。与群众参与预算改革相配套的县乡财政体制改革，有利于在界定县乡两级政府事权和支出责任的基础上，合理配置财政资源，释放乡镇发展活力。
群众参与预算是强化财政管理、理顺部门关系、提高资金使用效益的迫切需要。管理和控制是政府预算的重要功能。长期以来，财政资金分配、使用过程中存在诸多管理问题：政府各部门拥有预算的二次分配权、资金安排重复交叉、零星分散、效益不高；上级专款要达到的目标与基层的实际需求严重错位；上下级政府间事权划分重复交叉，责任不清，资金效益未得到应有的发挥等等。群众参与预算将原属于政府各部门的部分资金安排权交由群众决策，促进财政资金的分配和下达更加符合基层的实际需要，有利于清理规范专项转移支付资金，理顺政府间事权与支出责任关系。
二、改革的指导思想和基本原则
（一）指导思想
以邓小平理论、三个代表重要思想、科学发展观为指导，以贯彻党的十八届三中全会精神和党的群众路线为主线，以群众为主体，以完善政府预算编制、执行和监督全过程为主要内容，以民主议事为主要形式，完善科学决策机制，深化财税体制改革，提高财政资金使用效率。
（二）基本原则
1.统筹兼顾、群众为主。群众是参与预算的决策主体，预算项目的提出和确定由群众在充分表达意愿的基础上以民主议事方式确定，政府制定相关的规则进行引导，确保改革试点在法律法规的框架下进行。
2.程序规范，协商充分。在乡镇人代会议或人大主席团审议前，通过规范的民主议事程序，充分反映群众的诉求和意愿后确定政府预算项目，由乡镇政府编制预算草案，经乡镇人代会审议通过后执行。程序与规则的制定要本着“公开、透明、操作简便”的原则，充分陈述、辩论和讨论项目，并在民主议事会议上通过投票方式决定，任何人都有表达不同意见的机会，各种利益诉求均能得到充分考虑。
3.公开透明，广泛参与。确保改革的每一个过程都公开，所有群众均可直接查阅政府预算的相关资料，每一位群众议事员均能充分地参与预算的全过程。在群众参与预算实施过程中，政府通过群众恳谈、张贴通告、培训动员等工作，调动群众广泛参与。
4.先行试点，逐步扩大。群众参与预算是一种开创性的预算模式，涉及面广、系统性强，须在试点的基础上逐步扩大改革范围。在改革实施过程中，不断总结经验、改进不足，学习借鉴国内外参与式预算改革的先进经验，结合乡镇实际积极稳妥地推动改革进程。
5.综合改革，配套推进。根据党的十八届三中全会关于深化财税体制改革的要求，群众参与预算要创造条件保证乡镇政府具有独立的预算和完整的收支，要通过推进包括县乡财政体制改革在内的一揽子改革措施，确保乡镇财力与其支出责任相适应。
三、改革的主要内容
改革由县委、县人民政府领导实施。县人民政府成立“盐津县乡镇群众参与预算改革领导小组”负责对群众参与预算改革工作的统一领导、统一部署和统一安排。试点乡镇建立相应的领导和工作机构，具体负责改革工作实施。改革的主要内容有：
（一）推选群众议事员
乡镇工作小组负责组织实施群众议事员选举工作。群众议事员由村两委直接推选的议事员与按人口规模随机抽取的议事员共同组成，分别通过两种渠道产生：一是定额推荐。以行政村为单位，每个行政村无论大小，均有2名议事员，由村两委召开会议提名推荐；二是随机抽选。按照每个行政村人口总数的0.5‰的比例分配议事员名额，并从各村民小组推荐的人选中随机抽取。推选结果报领导小组与监督委员会备案。群众议事员一经产生，任期3年。不能有效履责的，按照群众议事员的相关管理规定执行。群众议事员退出和补选的有关规定另行制定。
县改革领导小组负责组织对群众议事员及相关工作人员的培训。
（二）项目准备
项目准备环节包括确定资金总量、建立项目库两项工作。
1.确定资金总量。乡镇政府组织财政所测算全年财力及项目资金安排总量。将当年财力减去基本支出与必保刚性支出后的财力余额即为本年度群众参与预算总金额。县级财政按中央清理归并专款的原则，对上级专款中未指定具体项目的部分进行测算预计，并按一定比例预下达到乡镇，乡镇将其纳入群众参与预算项目资金安排。群众参与预算总金额需在项目提交前通报群众议事员，并在民主议事时作为确定项目的资金控制依据。
2.建立项目库。群众议事员与政府提出的项目一并列入项目库管理。群众议事员可采用调查研究或者村民大会讨论等方式，提出其最为关心的项目，原则上每位议事员可以提出1个项目，最多不超过2个。群众议事员所提项目应当符合项目管理的基本条件，并按统一规定的格式文本填报。群众议事员所提项目应当广泛、充分体现本村组村民的意见。乡镇政府根据本区域的发展规划和产业发展政策以及导向，拟定当年政府主导发展的项目，经政府办公会讨论通过进入库目库。
（三）项目审查
纳入项目库的各类项目由县改革领导小组组织相关部门人员或委托专业机构进行技术性、政策性独立审查，出具审查意见，并在民主议事会上予以通报。项目审查主要内容包括资格审查、形式审查、内容审查。项目库审查情况需在民主议事会召开10天前提交群众议事员，并予以公开，供群众查阅。
（四）民主议事
由乡镇工作小组组织召开民主议事会。民主议事会的议程主要包括：通报上年项目执行、绩效评价及问责情况；通报相应项目的技术性与政策性审查意见；通报项目库项目及资金总量测算意见；群众议事员和政府对所提项目进行陈述；提问、讨论；投票表决。
技术性与政策性审查出具否定性意见的项目，不能进入本次民主议事会陈述、讨论和表决。民主议事会议每年召开两次，分别研究决定编制年初预算以及调整预算。根据实际需要，亦可召开民主议事会临时会议，讨论确定相关事宜。
（五）执行反馈
执行反馈包括预算执行、决算及绩效评价两项工作。
1.预算执行。经乡镇人代会或人大主席团会议审议通过后批复的预算，由乡镇人民政府统一负责组织执行。调整预算需经民主议事会议表决，由乡镇财政编制预算调整草案，经乡镇政府审核签字并报乡镇人大主席团审议批复后，方可执行。
2.决算及绩效评价
财政年度结束后由乡镇财政所组织决算。县财政局牵头组织项目绩效评价及问责，次年在民主议事会上公布。
四、实施步骤
（一）筹划准备阶段（2013年10月-12月）
研究和制定《盐津县群众参与预算改革试点方案》和相关实施细则，成立县乡改革领导小组，召开县乡动员会议，对我县群众参与预算改革工作作出整体部署，营造大力推进群众参与预算改革的浓厚氛围。同时，推选出群众议事员，开展群众议事员培训工作，让群众议事员学习和掌握基层预算改革的内容和相关财政基础知识。
（二）组织实施阶段（2014年1月-12月）
测算民主议事资金总量，并由群众议事员和乡镇政府提出当年项目，交由县改革领导小组办公室组织相关部门开展技术性和政策性独立审查（原则上在1月份完成）；召开民主议事会，确定当年实施项目，并编制预算草案报乡镇人代会或人大主席团审议批复（原则上在2月份完成）。预算草案或预算调整草案批复后由乡镇政府组织执行（原则上在10月份完成）。年度结束后，对项目实施情况进行绩效评价和考评。
（三）总结完善阶段（2015年3月）
对改革运行情况进行全面回总结，提出巩固完善群众参与预算改革工作的意见和建议并适时进行调整。
五、改革要求
（一）明确责任，细化任务。各级各部门要进一步统一思想、提高认识、明确责任、细化任务，切实承担和履行职责，保障改革顺利推进并取得实质性成效。财政部门要认真研究制定方案和实施细则，统筹协调和推进改革整体工作。组织群众议事员和工作人员的培训，加强改革各个环节的指导，牵头做好项目审查和绩效考核，不断规范和完善改革程序；交通、农业、林业、扶贫、水利、住建等部门要认真规划设计乡镇产业布局和基础建设，着力解决群众议事员提出的难点、热点问题。认真审查项目设计、标准、资金投入和可行性，加强对项目实施事前、事中、事后的指导和服务，相互配合，形成合力，推进改革；纪检监察、审计部门要强化对民主程序、决策程序和项目建设的监督，加大项目资金的审计力度，提高政府资金的使用效益。
（二）加强宣传，营造氛围。通过举办培训班、开办专题讲座、发放宣传小册子等形式宣传改革的指导思想、目标任务，使群众参与预算改革试点工作深入民心，努力提高群众参与的积极性和管理的主动性。
（三）建立机制，完善制度。坚持改革的方向不动摇，进一步建立健全各项管理机制，规范完善群众议事员推选办法、项目库管理办法、项目审查制度、民主议事会制度、绩效考核评价办法和群众议事员误工补助机制等，进一步探索和处理好群众参与预算与人大的关系，强化基层人大监督，逐步将群众参与预算改革向纵深推进。
（四）规范操作，稳步推进。各试点乡镇要严格按照改革的指导思想、基本原则和主要内容，精心组织，规范操作，不折不扣贯彻和落实好各项改革措施，将群众参与预算改革落到实处，落实到基层。
（五）跟踪问效，强化监督。各试点乡镇、县直相关部门要对项目申报、项目确定、项目实施实行全过程监督管理。要通过项目预算编制、编审评分和绩效目标审核，结合事中执行监控、事后绩效评价等手段，提高项目资金的使用效益。
