努力构建跨越发展的核心动力机制
——对盐津县财政“三项”改革的思考与探索
“十二五”以来，盐津在推动县域经济跨越发展的实践中，不断探索建立县乡财税增长激励机制、部门“比例·绩效”预算和乡镇“参与式”预算试点三项财政改革措施，努力构建支撑县域经济跨越发展的核心动力机制，积累了一些体会和具体做法。
一、改革的背景和初衷
盐津是国家级贫困县，“十一五”末期全县实现生产总值21.3亿元，全省排117位，人均GDP仅5695元，是全省人均水平的33%、全市人均水平的77.2%。地方公共财政预算收入9199万元，地方公共财政预算支出中上级补助比重高达90%，人均可用财力仅为1208元，全省排第114位。全县人员经费、公用经费、项目经费、上级专款支出分别占地方公共财政预算支出的31.8%、3.5%、32.7%、32.1%。财政运行中主要面临财源基础薄弱、结构单一，财政资金使用效率不高，上级依赖程度较高等突出问题。
“十二五”以来，盐津确立了“以经济建设为中心，以工业为突破口，以招商引资和全民创业为两翼，以项目落地为根本，以服务企业为常态”的工作思路，不断深化对“农特产品大县、新型工业强县、文化旅游名县”三大战略定位的认识，突出办好“新型工业化、农业产业化、特色城镇化和以文化旅游商贸流通为主的服务业发展”四件大事，认真落实“把园区做实、把招商抓紧、把特色搞优、把县城做大、把民企激活、把环境建好、把机制理顺、把班子配强”八项措施，经济保持了较快增长势头。2012年，全县实现生产总值31.8亿元，同比增长18.9%、增速全省排名第4，比2009年前进了43位。2013年，全县实现生产总值35.8亿元，是2010年的1.68倍；财政一般预算收入1.66亿元，是2010年的1.8倍；农民人均纯收入4757元，是2010年的1.73倍。
在具体的工作实践中，我们深切地感受到，加快发展的重点和难点在基层，关键在于调动和激发基层的巨大创造力，而盐津发展动力明显不足，主要表现在3个方面：
（一）基层致富积极性不高。县乡政府关系不顺畅，人财物与责权利不配套、不协调。一方面，县级过多的包览和激励机制的缺失，使得乡镇逐渐失去了抓收促管的意识，不懂、不明白、不知道经济工作应该干什么，工作的着力点在哪里。另一方面，乡镇权责不匹配。乡镇作为最基层的一级政府，承担着大量的经济和社会管理职能，在财力和机制的双重制约下，只有少量的公用经费和工作经费，严重制约发展活力的释放。这是乡镇理财意识淡薄，家底不清，税源不明，监管不到位，创富增收积极性不高的主要原因。
（二）部门工作主动性不强。部门财政资金的分配是依据年
初财政预算编制，由县级财政统一划拨，有多少钱办多少事，这使得一些部门特别是涉及重点项目实施的部门只把注意力集中在增加部门预算上。由于缺乏奖惩机制，不重视项目实施，没有有效考虑资金的使用效率，导致财政资金刚性需求大幅增加，资金供需矛盾突出，加之部门等、靠、要思想严重，工作主动性不强，时常处于被动挨打的局面。以水利建设为例，2010年以前全县8年没有开工一个骨干水源工程。2010年，全县部门年底结余结转资金高达4352万元，陷入了有钱用不出去的困境。
（三）财政资金对经济发展的引导作用不强。由于预算支出没有建立科学有效的绩效考评和问效机制，部门支出随意性较大，财政部门对资金的流向、用途、效益等把握不准，造成了项目的重复投入或挪用项目资金的现象频繁发生，好钢没有用在刀刃上，财政资金投入与产出比极不相符，近5年来，盐津的财政收入占GDP的比重徘徊于5%-7%之间，与全国、全省的平均水平相差甚远。同时，由于乡镇的资金使用权缺乏有效监督，容易背离人民群众的利益和愿望，影响党群、干群关系。
针对这些问题，盐津在学习先进发达地区发展经验和国家财政改革方向的基础上，萌发了建立县乡财税增长激励机制、调动基层致富积极性，实施部门比例·绩效预算改革、激发部门工作主动性，开展乡镇“参与式”预算改革、探索民主理财有效途径为主要内容的三项财政改革和创新的想法。
二、 改革的主要做法
我县财政管理改革，以“效益优化”的财政理论为依据，着重理顺县乡和部门之间的分配关系，逐步建立和完善财政管理体制。主要做法是：
（一）建立县乡财税增长激励机制。在多方调研、借鉴外地经验的基础上，我们下决心下放乡镇财权，由乡镇自主管理本乡镇收支，在乡镇开展了以“收入划分、核定基数、转移支付、定额上解”为主要内容的县乡财政体制改革试点。收入划分是指划分县级收入和乡镇收入。核定基数是以2011年各乡镇实际实现支出数剔除上级专项和县级安排的一次性专项经费作为支出的核定基数。转移支付是为实现各乡镇间财力基本均衡，由县级财政对乡镇实行转移支付。定额上解是指采取以2011年为基数，对收不抵支的6个乡镇采取定额补助，对收大于支的4个乡镇实行定额上解。同时，对超收入基数实行全留，但必须次年预算安排使用。
（二）开展部门“比例·绩效”预算改革。我们在县民政、
经科、农业、水务、教育等10家部门开展“比例·绩效”预算改革试点，以“确定目标、比例分配、部门预编、政府审定、绩效考核、预算公开”为主要内容，有效处理好部门之间资金预算分配与部门工作目标相互衔接、互相补充的关系。以部门前三年的支出比重和未来财政支出重点确定部门支出预算，并对部门申报项目采取县预算编制审查委员会审查和公开的方式，让更多的干部群众知晓部门预算，使部门预算实现“要多少钱，办多少事”向“办什么事、花多少钱”转变，提高资金使用效率。
（三）实施乡镇“参与式”预算改革。乡镇财权下放虽能激发各乡镇发展的积极性，但管理却是一大难题。盐津实施的“参与式”预算，与浙江温岭、江苏无锡的模式基本一致，主要是通过由群众参与讨论和评议，让公众直接参与财政预算编制，确定乡镇财政资金分配，实现预算编制由“闭环”向“开放”转变。2013年，我们在庙坝、豆沙两个乡镇先行试点“参与式”预算管理的基础上，将试点范围扩大至中和、牛寨等5个乡镇。2012年，庙坝镇纳入“参与式”预算管理资金290万元（转移支付119万元，体制补助46万元、项目补助125万元），通过群众代表恳谈，确定了必保项目8个，资金160万元，竞争性项目5个、资金68万元。豆沙镇纳入“参与式”预算管理资金161万元（转移支付105万元，体制补助56万元），民主议事通过6个项目。当年除豆沙镇长胜村红沙T型水泥桥未完成外，其余18个项目全部建成投用。2013年，庙坝镇纳入“参与式”预算管理资金531万元（上年超收397万元、转移支付88万元，体制补助46万元），较上年增加241万元，增长83.1%。通过3次群众代表恳谈，确定了必保项目7个，资金163万元，竞争性项目10个，资金368万元。豆沙镇纳入“参与式”预算管理资金476万元（上年超收321万元、转移支付47万元，体制补助108万元），民主议事通过17个项目，资金380万元，剩余资金96万元待重新进行民主议事通过。截至目前，有26个项目已经完工，8个项目正在实施。
三、“参与式”预算改革试点的收获和体会
盐津的乡镇“参与式”预算改革主要有庙坝和豆沙两种模式，在方式、内容和程序上都各具特色。在方式上，庙坝镇采取群众代表参与、竞争立项的方式进行预算编制，是一种“自下而上”的方式；豆沙镇采取的是以政府为主导，按照当年全镇财力状况和经济社会发展需要，拟定当年建设项目交由群众代表议事表决后进行预算，是一种“自上而下”的方式。以“政府主导”的豆沙模式，更能表现稳妥；以“竞争为主”来决定“怎样花政府的钱”的庙坝模式，更加体现民主。在内容上，庙坝镇包括“推荐代表、民意调研、额度测算、确定项目、群众恳谈、公开公示、人大审定”七个方面；豆沙镇包括“项目额度测算、拟定项目计划、选举议事代表、推行民主恳谈、项目公开公示、人大审议批复”等六个方面。其核心都是通过群众直接参与，把群众最关心、迫切希望办又有条件办的事，科学合理地办好办实。在程序上，“参与式”预算作为政府内部预算编制的一种方式，重点在民主议事程序上。试点大致通过3个环节，共同构成完整的预算程序：一是解决群众想干什么的问题。通过代表议事推荐项目，按照轻重缓急和代表投票得票排序建立项目库，作为向上申报专项资金的依据。二是解决群众能干什么的问题。通过组织召开新一轮民主议事会议，让代表知道哪些项目可以由上级专项解决，乡镇自有的项目资金有多少可以解决其他代表的议事项目。三是解决乡镇预算调整让群众知道还可以干什么的问题。通过代表再次议事，依据当年乡镇新增财力和调整项目资金，形成预算调整报告交乡镇人大主席团审议批准，从而实现程序上的公开、公平、公正。
两年的实践让我们深刻体会到，三项财政改革在加快盐津经济社会发展方面优越性逐步凸显。
（一）加快发展的核心动力机制正在形成。我县财政的三项改革打破了传统的财政管理模式，特别是“参与式”预算改革，让乡镇竞相挖掘自身发展潜力，最大限度地提升发展标杆，增强了发展的积极性、主动性，更加注重发展的合理性和科学性，推动乡镇预算支出更加科学可行，加快县域经济发展的核心动力机制正逐步形成。
（二）抓工作的能力得到极大提高。乡镇财权的下放，营造了乡镇比学赶超的良好发展氛围，乡镇遇到发展难题，不再回避、不再上交，而是不断注重专业性学习，坚持现场蹲点研究问题，千方百计寻求破解办法，努力增强发展的能力水平，时刻研究能干什么，干了什么，还能干什么的发展问题，最大限度地抓收促管，工作能力明显增强。
（三）尝到了改革的甜头。为促进乡镇增收，我们制定了乡镇超收全部归乡镇使用，一定三年，不仅使乡镇在未来三年规划和发展有了财力保障，也较大程度调动了基层抓收入的积极性。乡镇抓发展谋发展的内生动力正在形成，改革的红利逐步显现。2012年，乡镇财政超收3300万元，平均增长达到49.1%，其中，4个乡镇成倍增长，豆沙镇增长2.6倍，牛寨乡在380万元的基础上增收780万元，翻了一番。
（四）推动了基层民主政治建设。“参与式”预算改革是不断扩大基层民主，人民群众真正行使当家做主权力的有效途径。从社会立场看，能有效监督政府行为，监督财政资金使用，切实解决群众关心的热点问题，促进社会各界理解政府工作。从改善政府工作看，“参与式”预算改革是了解社情民情的重要途径，是改进政府工作的重大机会，是求得广大群众关心、支持和理解政府工作的切入点，更是对提高政府工作人员能力和水平的一个巨大鞭策。
党的十八届三中全会以后，盐津在总结庙坝、豆沙两个乡镇“参与式”预算改革试点经验的基础上，提出了“基层民主预算改革”这一概念，制定了盐津县基层民主预算改革试点方案，选取中和镇、牛寨乡再行试点，力图按照中央推进基层民主和财政改革的要求，进一步凸显群众主体地位，实践和丰富这一行之有效的基层民主形式。
实践证明，有效发挥财政资金的杠杆作用，充分调动内、外资金的双轮驱动，努力构建跨越发展的核心动力机制，是助推县域经济实现跨越发展的关键和核心所在，是值得深入探索和尝试的重大课题。盐津财政的三项改革才刚刚起步，正在摸索中前进，还存在改革阻力大，县乡事权、财权难划分、缺乏长效机制等诸多困难和问题，需要在实践中不断探索和创新。
