建立增长机制 激发基层活力
——盐津县乡镇财政管理体制改革与实践
党的十八大提出“加快财税体制改革、健全中央和地方财力与事权相匹配的体制”。健全财政体制，既是推进城乡协调发展、促进科学发展的重要体制保障，也是完善公共财政体系和社会主义市场经济的客面需要。2012年，盐津县以贯彻落实省、市深化乡镇机构改革为切入点，以改善管理提高公共服务水平为目标，以“理顺关系、完善职能、规范管理、提高质量”为内容，实施乡镇财政管理体制改革试点，努力构建支撑县域经济跨越发展的核心动力。
一、改革的背景
盐津位于云南省东北部边缘与四川交界处，全县国土面积2091平方公里，辖6镇4乡，16个社区居民委员会、78个村民委员会，2552个村民小组，总人口39.6万。盐津是国家级贫困县，2011年，全县实现生产总值26.3亿元，固定资产投资完成24.5亿元，公共财政预算收入首次突破亿元大关，达到1.14亿元，财政自给率不足10%。
透过盐津财政体制演变历程，主要经历了“统收统支”、“乡镇实体”、“零户统管”和“乡财县管”几个阶段。在不同的阶段和时期，乡镇财政体制在为农村地区提供公共服务、维护农村稳定、推动农村经济发展发挥了积极作用。但是，随着盐津经济社会快速发展和财政收支总量的不断增长，现行的财政预算管理已不能适应乡镇发展的需要，主要表现在以下几个方面。
（一）现行乡镇财政管理使县乡政府关系不顺畅，人财物与责权利不匹配、不协调。一方面县级过多的包览和激励机制的缺失，使乡镇抓税源建设、抓产业发展的积极性受挫，基层逐渐失去了抓收促管的意识。在现行体制中，乡镇所有收入全部作为县级固定收入，“保工资、保运转、保重点建设”目标主要通过县级财政预算安排，低水平的支出保障既影响了乡镇当家理财的积极性，又一定程度阻碍乡镇发展经济的主动性，认为税收与乡镇无关，均把工作重点放在农业生产、安全生产和社会维稳工作中，等、靠、要思想严重。另一方面，乡镇责权不匹配。乡镇作为最基层的一级政府，承担着大量的经济管理和社会管理职能，在财力和体制的“双重”制约下，只有少量的公用经费和工作经费。乡镇按照年人均5000元预算，村级按照每村每年20000元预算，乡镇只能维持基本运转。这样，既分散了基层抓发展的精力，又制约基层发展活力的释放，使乡镇家底不清、税源不明、监督不到位，创富增收积极性不高。
（二）现行乡镇财政管理与《预算法》不完全一致。《预算法》第一章第二条规定：“国家实行一级政府一级预算，设立中央和省、市、县、乡五级预算”。而现行的乡镇财政管理，仅将乡镇作为一个部门，采取预算县编、乡镇记账的方式，由县乡共同编制，县财政直接监督管理乡财政财务收支，实行乡镇财政机构的垂直管理。实际上在很大程度上剥夺了《预算法》规定的乡镇政府的预算管理权，使“一级政府一级预算”无法全面落实。
（三）现行乡镇财政管理缺乏民主理财、民主监督机制。在“乡财县管”的管理机制下，乡镇作为一个部门编制预算，乡镇在每年年初仅向人代会作简单、粗糙的财政预决算报告，甚至有的乡镇还没有作报告，乡镇预算也未进行公开，民众更是无从知晓。同时，乡镇的预算执行和调整也未曾向乡镇人大主席团报告，仅按照部门预算的要求办理年终决算，乡镇人大监督职能逐步弱化。
（四）现行乡镇财政管理增加了行政成本，降低了办事效率。盐津既是一个山区农业县，又是一个自然灾害频发县，地震、洪涝、冰凌、泥石头流滑坡等灾害导致交通不畅、晴通雨阻的现象时有发生。加之，全县没有实现县与乡镇通过电子邮件交换票据，乡镇每月审批工资、请拨资金、报账等，都要往返县乡多次，票据安全、差旅费用等问题日益凸现，既影响资金使用效率，又增加工作成本。
二、改革的内容
为进一步完善乡镇财政管理体制，充分体现一级政府一级预算，合理配置县、乡两级财力，充分调动乡镇政府发展经济社会和科学理财的积极性，规范乡镇财政收支行为，防范乡镇债务风险，维护基层政权和社会稳定，盐津县根据省、市深化乡镇机构改革的总体部署和要求，将财政所人员编制下划乡镇，试点以“收入划分、支出核定、转移支付、定额上解（补助）”为主要内容的乡镇财政管理改革。
（一）收入划分。县级收入包括供电、金融保险、烟草、邮政通信、石油等中央、省属企业缴纳的增值税25%部分、所得税16%部分以及所有非税收入。乡镇级收入包括乡镇辖区内税源（除供电、金融保险、烟草、邮政通信、石油等中央、省属企业税收）的增值税25%部分、所得税16%部分、耕地占用税70%部分以及资源税、营业税等地方税收。收入考核基数以2011年各乡镇实际实现的收入数为基数，增量部分全部留归乡镇，但只能留待下年预算安排使用。
（二）支出核定。在职在编人员工资的支出（含临时工）、乡镇政权正常运转的支出、乡镇社会事业发展支出、社会保障和社会福利支出、公共设施维护建设支出、公益性排涝支出、乡村防汛支出和其他支出等。支出基数以2011年各乡镇实际实现支出数剔除上级专项和县级安排的一次性专项经费作为支出的核定基数，本年支出规模为本年支出基数加上年收入增量再加本年转移支付。
（三）转移支付。县本级每年安排一定的专项资金在综合考虑乡镇间财力水平、财政供养人口和乡镇努力程度等通过转移支付补助乡镇，从而逐步实现基本公共服务均等化，促进乡镇协调发展。
（四）定额上解（补助）。以2011年收支为基数，对收入大于支出基数的4个乡镇实行定额上解。对收入小于支出基数的6个乡镇实行定额补助，进一步缩小乡镇间收支的差距。
三、改革的初步成效
盐津县通过一年多的“试水期”，乡镇转变了传统理财观念，提升了公共服务理念。基层发展的核心动力正在形成，改革的红利逐步显现。
（一）乡镇抓收促管的积极性得到提高。乡镇财权的下放，进一步营造了乡镇之间比学赶超的良好发展氛围，特别是收入增长激励机制的建立，乡镇超收全部归乡镇使用，一定三年，不仅乡镇在未来三年规划和发展有了财力保障、规划项目得到持续实施，也较大程度调动了基层抓收入的积极性，使乡镇竞相挖掘自身发展增收潜力，最大限度地提升发展标杆。在实践中，各乡镇立足实际，高度关注辖区内主体税源和“零、散、小”的财源，采取“领导包片”、“干部包项”、“定时监督”等措施，主动与企业、税务部门联系，加大对财源的监督，做到“即抱西瓜又捡芝麻”。同时，乡镇遇到发展难题，不再回避、不再上交，而是不断注重专业性学习，深入实际蹲点研究问题，千方百计寻求破解办法，努力增强发展的能力水平，时刻研究能干什么、干了什么、还能干什么的发展问题，最大限度地抓收促管。乡镇当年财政增收部分须次年预算使用，有效防止了乡镇“寅吃卯粮”和突击花钱。2012年，乡镇公共财政预算收入超收3300万元，平均增长达到49.1%。其中：有4个乡镇成倍增长，豆沙镇增长2.6倍，牛寨乡在380万元的基础上增收780万元，翻了一番。
（二）乡镇培植财源的观念得到有效转变。乡镇财政体制改革，进一步增加了乡镇财力和自主权，乡镇招商引资、培植财源和发展地方经济的积极得到有效提高，乡镇传统财源得到培植、新业财税正在发育成形。各乡镇分析辖区内财源状况、财源特征，结合自身的人才、区位等优势，有目标、有计划，大胆利用本地资源，制定《财源建设规划》，提出了未来三年财税建设的规划目标和具体措施，采取“一个项目、一套班子、一笔经费、一抓到底”的“四个一”工作机制，发展地方特色名优农产品，加快推进农业产业化，逐步形成以油菜、中药材、木材、食品加工、白酒、竹纤维、石材加工等一批优势产业，为财税培植奠定了坚实的基础。同时，县乡还建立了税源调查队，对各辖区内的税源进行造册登记，掌握税源变化和缴纳税收情况，实现信息共享。及时与企业对接，帮助解决在生产经营中的困难。这样有效避免乡镇之间“买税”现象的发生。
（三）乡镇管理服务职能实现了“三个转变”。在乡镇财政体制改革后，乡镇政府部门能更好地了解民意民情，转变行政理念、改进工作方式、提高行政能力。一是由过去无钱办事须靠上级争取的“被动型”向现在能及时解决困难的“主动型”转变。二是由过去抓支出为主的“支出型”向现在管理财政收支的“收支并重型”转变。三是由过去政府说了算的“主导型”向现在由政府和民众共同参与的“双重型”转变。
（四）有力推动了基层民主政治建设。盐津县在开展乡镇财政体制改革的同时，2012年在庙坝、豆沙实施了“参与式”预算改革试点，2013年试点乡镇增加到5个，让广大民众参与乡镇政府预算编制和项目实施监督。民众代表的参与，促进财政预算公开透明，强化了民众对政府资金的监督管理，强化了项目落地和后续维护，提高了乡镇抓收促管的积极性，有力地推动了基层民主政治建设，真正使好钢用在了刀刃上，充分发挥财政资金的最大效益和作用。
